【中文关键词】 行政复议委员会；改革方向；合法性；有效性；定位

【摘要】 行政复议委员会制度欠缺法律依据，也影响了申请人的管辖选择权，但是，该项制度实践成效明显，有利于增强行政复议的中立性、公正性和权威性。行政复议是一种介于行政与司法之间的准司法行为，其改革要保持行政性质的优点，吸收司法审判的长处，但是不能完全司法化。行政复议委员会今后应当成为可以独立作出决定的机构，近期可以设立于行政机关之内，远期可以设立于行政机关之外。外部专家应占行政复议委员会成员二分之一以上，成员要经常培训学习。行政复议程序应当在简捷、快速、便利、经济的行政程序与公正、中立的司法程序之间寻找平衡。

【全文】

2008年9月，国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），至今已经8年了。8年来试点工作在多地开展，出现了多种试点模式，取得了一定的经验，也发现一些问题，甚至引起激烈的争论，如何看待行政复议委员会制度，行政复议委员会的出路在哪里，应当朝着什么方向发展，仍然需要进一步的探讨。随着《行政复议法》修改提上日程，尤其迫切需要对这一问题的研究。笔者作为地方政府行政复议委员会委员，对此有切身体会，希望把自己的体验作出理性的表达，以期促进行政复议制度的完善。

一、是否合法？

行政复议委员会制度试点的依据就是前述国务院法制办的《通知》，即一个国务院部门出台的规范性文件，该文件目的是推动行政复议制度改革，“提高行政复议办案质量、效率和社会公信力”，“优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能”，其出发点无疑是正确的，也是现实生活迫切需要的，但是，该通知的具体做法与《行政复议法》规定的不完全一致，因此，对行政复议委员会制度尤其是其具体操作方式的合法性问题，不少学者提出质疑。

从形式上看，《行政复议法》是一部法律，而《通知》只是一个部门规范性文件，以规范性文件作为改革的依据，确实存在欠缺。从法律位阶的角度，以一个规范性文件改变法律规定的内容，确实涉嫌违反法律优先原则。尤其是在十八届四中全会确立“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”的方针之后，这种做法已经不合时宜。不过，解决的办法也应当依照中央精神：“立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”所以修改《行政复议法》，势在必行。如果不能及时修改法律，就需要全国人大常委会授权。

具体来说，有几个方面的问题需要研究：

（一）行政复议委员会与行政复议机构权限冲突问题。“从全国来看，当前各地行政复议委员会模式大体有三种：一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海等地多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。”[1]与现行《行政复议法》第3条、《行政复议实施条例》第2条规定不一致。[2]在第一和第二两种模式中，行政复议委员会实际上（全部或部分）取代了行政复议机构（法制工作机构）行使了行政复议权。黑龙江省和广东省中山市实行的是第一种模式。黑龙江省行政复议委员会采取集中受理、集中审查、集中决定行政复议案件，省政府和省直单位分别按照行政复议委员会主任委员或者行政复议委员会决定意见作出行政复议决定，由行政复议委员会办公室送达案件当事人。广东省中山市所有案件皆由行政复议委员会独立审理和议决，原行政复议机关不再参与。这里实际上还有所区别，如果黑龙江省行政复议委员会实际作出行政复议决定，由省政府和省直单位以自己的名义而不是行政复议委员会的名义作出决定，在形式上并没有问题，只是在实质上行政复议委员会取代了原复议机构（法制工作机构）和复议机关（省政府和省直单位）。这种做法实际上违反了职权法定原则，但是，从形式上并没有问题。从中山市的做法来看，如果最后以行政复议委员会的名义作出决定，则从实质上和形式上上双重违背法律规定。不过，《通知》本身要求行政复议委员会改革“在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下”进行。最主要的问题在于，无论哪种模式，如果实际做出决定的机构与名义上做出决定的机构不一致，将导致权责不统一的现象，行政复议委员会有权无责，而行政复议机关有责无权。

在行政处罚和行政许可中，经国务院批准，可由一个行政机关集中行使其他机关行政处罚或者行政许可的权限，有人因此类推，认为同样的道理，由一个机关集中行使其他机关的行政复议权也不违反职权法定原则。但是，论者没有注意到，相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权都有明确的法律依据，即《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第25条，[3]而《行政复议法》却没有类似规定。有学者反对相对集中行政复议权的做法，认为这种做法忽视了实在法以上的价值判断，不具备实质合法性。[4]笔者也认为这种做法有问题，但是，笔者以为，这种做法主要是形式上违法，如果相对集中行政复议权有利于行政公正、便利行政相对人、能够提高行政效率的话，反而充分具备实质合法性。在笔者看来，相对集中行政许可权和相对集中行政复议权，不仅提高了行政效率，而且便利了行政相对人或者增强了公平性，不仅仅是从维护秩序着眼，因此总体上是正当的，应当予以肯定。而相对集中处罚权则主要是为了维护秩序、提高效率，对弱势群体的生存权等等考虑甚少，因此在实质上正当性不足。

（二）行政复议申请人的管辖选择权问题。《行政复议法》第12条本来规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《通知》则要求相对集中处理行政复议权，实行“集中收案、集中人力、集中办理”。在实际运作中，基层政府采取一些技术手段，在没有硬伤的情况下，“巧妙”地把行政复议权集中在政府（法制办公室）手中，排除了作出行政行为的政府部门的上一级机构的行政复议权。其办法就是要求无论向谁申请行政复议都由基层政府法制办公室统一接受复议申请书，申请人一般为了方便起见，自动选择（作出行政行为的部门所属的）政府作为行政复议机关。如此以来，申请人本来依据法律可以作出管辖选择的权利便被无形中自动放弃了。从这一角度看这种做法确实限制了申请人的管辖选择权。有的学者认为，《通知》提倡的相对集中行政复议权与其追求的注重实效的原则（高效、便捷、公正）相悖，其实是一种误解，并且自相矛盾，因为该学者也认为“向作出具体行政行为的行政机关所在政府申请复议，无疑能较好地实现将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的目标。”[5]而相对集中行政复议权就是把分散在各个部门的行政复议权集中在基层政府手中，正是为了将行政争议化解在基层。一般来说，基层政府比上一级政府的部门距离申请人更近，因此，相对集中行政复议权不仅可以节省当事人的路费，而且可以节省当事人时间和精力。

二、有无实效？

行政复议委员会试点是在行政救济途径不畅通，社会矛盾化解机制低效，行政纠纷解决乏力的背景下推行的。力图改变“大信访、中诉讼、小复议”的局面，争取建立“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制，因此，《通知》强调“注重实效原则”。行政复议委员会要不要，好不好，实践出真知，考察其运行的实际效果，才能得出正确的结论。

（一）有什么效果？

北京市首创试点，2007年即成立北京市行政复议委员会，行政复议案件受理量和纠错率明显上升，2007年收到行政复议申请456件，比2006年增加100件，增长28.1%，纠错率7.8%。2008年纠错率达13.9%。[6]哈尔滨市行政复议委员会试点工作起步早，效果明显。近年来案件数量每年同比增长30%，2009年就达到了600件，协调结案率大幅提高，达到62%。[7]无锡市行政复议委员会成立稍晚，但成效明显。2014年，全市各级行政复议机关共收到行政复议申请441件，申请人总数582人次，2015年，全市各级行政复议机关共收到行政复议申请653件，比上年增长48.1%。其中，市政府收到249件，受理204件，受理率为81.93%。2014年，在已审结的364件案件中，复议机关作出维持决定的255件，维持率为77.05%。2015年，全市各级行政复议机关共审结案件523件，从审理结果看，维持的337件，占64.44%。[8]

（二）为什么有效果？

一是行政复议委员会组成打破了行政复议人员清一色由行政机关工作人员组成的方式，为更加公正的审理案件提供了可能性。按照《通知》的精神，行政复议委员可以邀请专业人士、专家学者担任，因此各地试点单位按照一定的比例遴选律师、大学教授、研究人员纳入行政复议委员会成员名单。哈尔滨市将行政复议委员会经市政府授权审查议决市政府受理的行政复议案件。在委员会组成人员中，市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”占全部委员的81%。[9]第一届北京市行政复议委员会由18名委员组成，其中知名专家学者等构成的非常任委员18名，占64.3%。由于笔者担任本市行政复议委员会委员，参加审理过复议案件，主持过行政复议听证会，比较了解复议机构的心态，遇到难以处理或者有可能改变原行政行为的案件，自己不愿意得罪被申请人，不便出面，所以往往邀请外部专家审理。因此，外部专家的参与，确实有利于行政复议工作的开展。有学者质疑，学者专家的参与是否就能够促进行政复议的公正性和中立性，知识�