《中华人民共和国行政许可法》于二00三年八月二十七日由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自二00四年七月一日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败具有重大意义。行政许可是行政机关管理社会经济、政治和文化的一种重要的宏观控制手段，多年来曾发挥了十分重要的作用。但是，由于缺少全国统一的行政许可法律规范，行政许可在实际运作过程中存在了不少问题。如行政许可过多、过滥，环节、手续繁琐，缺乏透明度；行政许可设定权主体不明确，不仅法律、行政法规，地方性法规可设定行政许可事项，而且部门规章和各级地方政府规章也随意滥设行政许可；有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的手段；行政许可实施权力主体混乱，而且缺乏公开、有效的监督制约机制，助长了腐败现象的滋生蔓延。《行政许可法》的颁布实施完全彻底地纠正和杜绝了上列行为发生，对于促进各级政府和政府各部门严格依法行政，保护行政许可相对人的合法权益起着十分重要的作用。行政许可作为一项新兴的法律制度需要研究和探讨的领域很多，本文仅就行政许可的主体问题，做些粗浅的比较和分析，以求得到各位同行的指教。

一、行政许可法律关系主体

行政许可法律关系是一种特定的行政法律关系，它是指公民、法人和其他组织等行政相对人与国家行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织等行政主体在行政许可这一特定过程中形成的行政法律关系。在这一法律关系中，其当事人一方为申请行政许可的公民、法人和其他组织，另一方则为审批行政许可并对公民、法人或其他组织从事行政许可事项的活动实施监督管理的行政机关(含受托实施行政许可的行政机关)和法律、法规授权的组织。

行政许可并非是单方行政行为。单方行政行为无须征得行政相对人的同意即可进行，如行政处罚，只要相对人有违法行为，处罚机关即可依职权对其作出处罚。行政处罚机关单方制裁，而不管相对人同意与否。在这里被处罚人通常不认为是行政处罚的主体，而是行政处罚的对象。

行政许可则需要以相对人申请为前提条件。没有这个前提，就没有行政许可，许可机关并不因相对人准备从事某项活动而主动上门为其颁证，而是被动的，应申请而为之，相对人才是积极主动的一方。行政许可尽管并不要求双方必须像行政合同那样双方必须意思表示一致合同才能成立，但是申请人的作用和地位不容忽视。因此，申请方是行政许可法律关系中不可缺少的主体。行政许可的实施并不是对相对人的恩赐，而是禁止的解除，使被许可人得以行使权利，是自由权利的恢复。从这个角度讲，申请方是行政许可法律关系主体双方中不可缺少的一方。

申请方（或称行政许可相对人，被许可人）是公民、法人和其他组织。公民既可以是中国公民，也可以是外国公民和无国籍人。国外法人和组织也同样可以在我国成为某些行政许可法律关系的主体。但外国公民、法人和其他组织在我国境内申请行政许可，许可事项必须是我国法律规定的对外国公民、法人和组织不予以禁止的事项。

二、行政许可权实施主体

行政许可权实施主体是指有权审查批准行政许可申请人的许可申请并对其从事许可事项的活动实施监督的行政主体。在过去的行政许可实践中，非法定机关及其组织行使行政许可权，乱设卡、乱收费现象时有发生；行政许可机关权限交叉，多个部门就同一事项实施各自许可；设定得过多、过滥的行政许可导致实施许可的主体数量众多，机构林立，环节复杂；行政许可权实施主体结构不合理，增加了申请人的成本和不便。为了从根本上解决这些问题，行政许可法专门就行政许可权的实施主体作出了比较详细和具体的规定。

行政许可权的实施主体是针对行政许可的设定权主体而言的。根据行政许可法第二十二条、第二十三条、第二十四条的规定，行政许可权的实施主体可以分为以下三种情况：一是享有行政许可权的行政机关；二是法律、法规授权的组织；三是依照法律、法规或者规章的规定，接受其他行政机关的委托而实施行政许可的行政机关。

（一）享有行政许可权的行政机关

行政许可法第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权的范围内实施”。行政机关是指依法行使国家行政权，管理国家行政事务，依据组织法的授权，代表国家对公民、法人和其他组织实施管理的机关。行政机关从不同的角度，可作不同的分类：有中央行政机关与地方行政机关之分；有综合性行政机关与专业性行政机关之分；有内部行政机关与外部行政机关之分。并非所有的行政机关都是行政许可权的实施主体，行政机关取得行政许可实施权应当具备下列条件：一是依法享有外部行政管理职能，可能与公民、法人或者其他组织发生行政法律关系。不具有对外管理职能的，而是保证或监督行政机关更好地履行职责的机关，如决策咨询机构，专门人事机关，内部协调机构等，不能成为行政许可权的实施主体，也不应被授予行政许可实施权。二是依法得到法定明确授权，在某一领域实施行政许可。因为作为外部行政机关，只表明它可以被授予行政许可实施权，但并不意味着其当然地享有该权力，其行政许可实施权的享有还需要法律的赋予。三是法定授权应当与外部管理职能相一致，比如，县级行政机关不应被授予省级行政机关的许可权限，工商行政机关不应成为环保方面行政许可的实施主体。

（二）法律、法规授权的组织

随着社会的发展，行政管理的范围在日益扩大，政府干预社会生活的程序在强化，但是由于编制与经费的限制，行政机关公务员不能无限制扩大，再加上有些行政许可涉及的领域对技术性、专业性要求非常高，比如，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品等需要按照技术标准和技术规范通过检验、检疫、检测等方式进行审定的行政许可，由行政机关以外的具有某种公共事务管理职能的组织来实施许可，可能更易于达到行政许可设定的目的。

行政许可法第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自已的名义实施行政许可”。据此分析，被授权的组织实施行政许可具有以下特征：一是授权的主体和方式具有特定性。从授权主体上看，有权制定“法律”的机关是全国人大及其常委会，有权制定“法规”的机关是国务院，省级地方人大及其常委会以及较大的市级地方人大及其常委会。从授权的方式上看，授权必须以法律，法规（包括行政法规和地方性法规）的方式进行。二是被授权实施行政许可的主体应当是“具有管理公共事务职能的组织”，如医院、学校、卫生防疫站、食品卫生检验所等。三是被授权的组织在授权范围内以自已的名义独立实施行政许可，并独立承担法律责任。

（三）受委托的行政机关

随着行政权的扩大，将某些行政管理权委托给其他行政机关行使有利于提高行政管理的效率。但是，在过去的行政许可实践中，存在着行政许可的实施主体将许可权随意委托的问题，受托的主体不仅限于行政机关，也有不具备受托条件的组织。行政许可法对受委托实施行政许可的主体进行了明确的界定，即主体只限于行政机关，其他组织和个人不能授受任何行政机关的委托而实施行政许可。

行政许可权是行政管理权的一项重要权力，具有不可随意转让和处置性，确因管理的需要也要遵循严格的条件和规则，根据《行政许可法》第二十四条的规定，委托实施行政许可应当遵循下列规则：

（一）委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章，非依上列规定，行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可。

（二）委托机关只能在其法定职权范围内依法委托，既不能将其无权行使的行政许可实施权委托给其他行政机关行使，也不能超越职权范围进行委托。

（三）委托行政机关应当将受委托行政机关的名称和受委托实施行政许可的事项予以公告。

（四）委托行政机关对受委托的行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对实施该行政许可行为的后果承担法律责任。

（五）受委托实施行政许可的行政机关，应当在委托的权限范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可，而不是以自己的名义。

（六）受委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其组织或个人。

受委托的行政机关与法律，法规授权的组织之间的区别在于：（1）前者的行政许可实施权来自于委托机关的委托，而后者的行政许可实施权来自于法律、法规的授权；（2）前者是在委托行政机关的委托范围内，以委托机关的名义实施行政许可，而后者是在法律、法规授权的范围内以自己的名义实施行政许可；（3）前者在实施行政许可过程中，因其行政行为所产生的法律后果由委托机关来承担，而后者因取得了独立的行政主体资格，因其实施的行政许可行为而产生的法律后果由其自己承担。

三、行政许可设定权主体

行政许可法律主体关系是双方的，一方为行政许可申请方，即公民、法人和其他组织，另一方为许可方，即具有行政许可实施权的行政机关、法律法规授权的组织以及受托的行政机关。除此之外，还有一个行政许可设定权主体。行政许可权的设立，实质上是一个立法问题。根据《立法法》的规定，我国的立法体制是“双轨多级”制。“双轨”即国家权力机关为一轨，国家行政机关为一轨。“多级”指中央层级和地方层级。中央层级在国家权力机关一轨有全国人大及其常委会，地方层级在国家权力机关一轨有省级人大及其常委会、较大的市（指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）人大及其常委会，此外还有民族区域自治地方的人大及其常委会和特别行政区的立法机关。中央层级在国家行政机关一轨有国务院及其组成部门，地方层级在国家行政机关一轨有省、自治区、直辖市人民政府。

行政许可法第十四条规定：“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”第十五条规定：“......尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。”据此，可以对行政许可设定权作如下划分：

（一）法律

有权设定行政许可的机关越具有广泛的民意代表性，行政许可设定的范围就越具有公正性。全国人大及其常委会最能代表全国人民的意志和利益。因此它可以设立任何形式的行政许可，其通过的法律是设定行政许可的主要依据。所以，我国行政许可法第十二条将涉及到国家根本利益的相关事项的许可设定权,如国家安全、公共安全、经济宏观调控、有限资源的开发利用、生态环境保护、企业及其他组织的设立等，赋予了全国人大及其常委会制定的法律。只有在法律尚未制定的情况下，才可由行政法规来设定行政许可。

（二）行政法规

行政法规是由国务院制定的法律规范.根据宪法和立法法的规定，行政法规的效力等级是仅次于法律的一种法律规范。行政法规在设立行政许可方面体现了宪法和立法法规定的精神，即一方面行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大；另一方面它又受一定限制，即法律已经设定行政许可的，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。总之，行政法规可以设定行政许可法规定的可以设定行政许可的各类事项，但是，法律已经设立行政许可的，行政法规不得超越法律的规定，而只能作具体化的规定。另外，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。但实施后，除临时性许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

（三）地方性法规

根据立法法的规定，地方性法规是指省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会制定的法律规范。地方性法规根据立法法的授权，可以根据地方行政管理的需要，对地方管理的事务，设定仅在本行政区域内实施的行政许可。但是，法律、行政法规已经对相关事项设定了行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。

（四）省级政府规章

过去的行政许可实践中，规章纷纷设定行政许可。但关于规章的行政许可设定权，在理论界却有很大争议。传统的观点否定规章的许可设定权，认为行政许可事关公民的基本权利，应由法律、法规来设定，规章存在着种种缺陷，由其设定行政许可违背法治原则，并对市场经济的发展有负面影响。然而，随着委任立法的蓬勃发展，结合我国的立法体制和现实需要，规章享有一定的行政许可设定权已被越来越多的学者所接受。立法机关在行政许可法的立法讨论过程中综合各方面意见，最终有条件地赋予了规章一定的行政许可设定权。行政许可法规定：尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。据此，省级人民政府对已经设定了行政许可的现行政府规章要进行全面地清理，凡是不需保留的行政许可要及时予以废止；对需要继续实施的行政许可要及时提请省级地方人大及其常委会制定地方性法规。行政许可法同时规定：省级政府规章，不得设立应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

关于国务院部门规章的原有的行政许可设定权问题，现被行政许可法所取消。立法机关的主要考虑是国务院各部门不宜自我授权，为本系统或者本部门设立和扩大权力，而且国务院在进行行政审批制度改革中，已经取消了国务院各部门规章的行政许可设立权。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，可提请国务院制定行政法规予以设定。

根据上述权限的划分，笔者认为我国享有行政许可设定权的主体为：①全国人大及其常委会；②国务院；③省、自治区、直辖市人大及其常委会；④省、自治区人民政府所在的地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市人大及其常委会；⑤省、自治区、直辖市人民政府。其他行政主体均无行政许可设定权。